[정치] "전작권 전환, 李 임기내 완료"…美, 울고 싶은데 뺨 때려준 것? [이철재의 밀담] - 전국뉴스

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이재명 정부가 한동안 멈췄던 ‘전작권 전환’ 시계를 다시 켰다. 지난 13일 대통령 직속 국정기획위원회(위원장 이한주)가 국민보고대회에서 ‘임기 내 전시작전통제권(전작권) 전환’이 담긴 ‘국정운영 5개년 계획’을 발표하면서다. 이는 이재명 대통령의 임기가 끝나는 2030년 6월 4일까지 전작권을 미국에서 한국으로 전환하겠다는 의미다.

김명수 합동참모의장(오른쪽)과 제이비어 브런슨 한·미연합군사령관이 1월 9일 서울 용산 국방부 연병장에서 열린 환영 의장 행사에서 경례하고 있다. 현재 구조라면 브런슨 사령관은 전시 한국군까지 지휘한다. 연합

더 쉽게 풀자면, 전시 한국군 대장(4성)이 한·미연합군사령부(연합사) 사령관으로 한국군과 함께 미군을 지휘한다는 뜻이다. 현재 전작권은 미국이 갖고 있으며, 연합사령관을 겸하고 있는 제이비어 브런슨 주한미군 사령관이 전시 한국군과 미군에게 지시를 내린다.

국정기획위원회는 “굳건한 한·미동맹 기반 위에서 전환의 로드맵을 조속히 마련·이행하며, 우리 군의 작전기획·지휘능력 향상을 통해 대북억제 태세를 구축하겠다”고 설명했다.

그동안 진보 정부와 보수 정부로 바뀔 때마다 전작권 시계는 빨라지거나, 늦춰지거나, 멈췄다. 그 과정에서 논란도 많았다. 전작권 전환을 빨리하자는 쪽에선 ‘군사주권’을 주장했다. 외국군인 미군 대장이 한국군을 작전통제하는 건 주권을 훼손한다는 논리다. 반면 천천히 하자는 쪽에선 ‘안보불안’을 내세웠다. 전작권 전환 이후 미국의 안보공약이 약해질 수 있다는 우려다.

진실은 무엇일까. 중간에 있다. 맥 빠진 소리지만, 사실이 그렇다.

그래서 문답 형식으로 전작권 전환을 쉽게 풀어봤다. 주권자인 국민이 전작권 전환을 잘 알고, 정부의 전작권 전환 협상 과정을 매의 눈으로 살펴봐야 국익을 챙기면서 전작권을 제대로 전환할 수 있다는 믿음에서다.

기사를 쓰면서 전작권 전환 문제를 다뤘던 전직 당국자와 전작권 전환 문제를 팠던 연구자의 도움을 받았다. 솔직한 의견을 듣고 반영하려고 그들의 발언을 직접 인용하지 않고 내용에 녹였다.

이승만 대통령(왼쪽)이 1950년 2월 18일 더글러스 맥아더 연합국 최고사령관의 초청으로 일본을 방문해 하네다 공군기지에서 국기에 대한 경례를 하고 있다. 사진 국방부 군사편찬연구소

전작권이 뭔가.

전작권은 ‘전시작전통제권’의 줄임말이다. 작전통제권은 작전계획이나 작전명령에 나온 임무나 과업을 수행하려고 지휘관에게 준 권한이다. 작전통제권에는 군수·인사·행정·군기 등에 대한 권한이 포함돼 있지 않다. 한정된 권한이라 보면 된다. ‘전시(Wartime)’이 붙었다는 건 전시가 선포되거나, 한·미가 전시 상황으로 인식할 경우 한국군의 작전통제권을 합동참모본부(합참)에서 연합사로 넘긴다는 것이다. 보통 데프콘(DEFCPM·방어준비태세) 3에서 이 같은 조처가 이뤄진다. 평시작전권(평작권)은 1994년 12월 1일 한국(합동참모본부)이 넘겨받았다. 평작권 전환은 대선 때 ‘작전권 재조정’을 공약한 노태우 대통령이 추진해 김영삼 대통령 때 이뤄졌다

그렇다면 전시 미군 대장이 모든 한국군 부대를 지휘하나.

그렇지 않다. 제2작전사령부나 수도방위사령부 예하 부대는 전시라도 합참이 지휘한다.

언제 전작권을 미국이 갖게 됐나.

1950년 7월 14일 이승만 대통령은 한국군에 대한 작전지휘(Operational Command)를 당시 유엔군사령관이자 미국 극동군사령관인 더글러스 맥아더 원수에게 이양한다는 편지를 보냈다. 그리고 이틀 후인 7월 16일 맥아더 원수는 이 대통령에게 “현 적대상태가 계속되는 동안(during the present hostilities), 대한민국 육·해·공군의 작전지휘권(Operational Command Authority)을 위임한 서신에 대한 … 용감무쌍한 대한민국 군을 본관 지휘하에 두게 된 것을 영광으로 생각한다”고 답했다. 그러나 유엔군사령부(유엔사)가 당장 한국군을 직접 지휘하지 않고, 육군본부 전방지휘소가 야전 부대를 통제하도록 허용했다. 하지만 현리 전투(1951년 5월 16 ~22일)에서 육군 제3군단이 무질서 패주해 와해한 뒤 미군이 직접 지시를 내리기 시작했다.

이승만 대통령은 왜 작전지휘권을 유엔사에 이양했나.

당시 논의에 참가한 육군참모총장 겸 국군총사령관인 정일권 장군은 『정일권 회고록: 6·25비록 전쟁과 휴전』에서 “공산군을 효과적으로 격퇴하기 위해서는 유엔군의 작전지휘권 통합이 필요하다는 것과 이에 따라 한국군의 작전지휘권도 유엔군사령관에게 넘기기로 한·미 양국은 합의에 이르렀던 것”이라고 설명했다. 군사 작전에서 모든 전투 부대가 하나의 책임 있는 지휘관의 지휘를 받아야 한다는 ‘지휘통일의 원칙’에 따른 조처였다.

작전지휘권이 작전통제권으로 언제 바뀌었나.

한·미상호방위조약이 발효되기 하루 전인 1954년 11월 17일 한·미합의의사록에 따라 작전지휘권이 작전통제권으로 바꾼 뒤 유엔군사령부로 귀속됐다. 미국은 한국에 대한 안보공약의 대가로 유엔사가 한국군의 작전통제권을 갖도록 했는데, 이는 한국군 단독북진을 통제하려는 의도라는 해석이다. 그리고 1978년 11월 7일 세워진 연합사가 작전통제권을 유엔사로부터 받았다.

한국과 미국이 작전통제권을 놓고 다툰 적 없나.

있다. 국익을 놓고 양국은 여러번 티격태격했다. 6·25전쟁 때 1950년 9월 15~16일 인천상륙작전이 성공한 뒤 전세가 뒤집혔다. 한국은 38도선을 넘어 북진하려 했다. 그러나 미국은 중국과 소련의 개입이 없을 때 유엔의 결의에 따라 북진해야 한다는 입장이었다. 그래서 이승만 대통령은 국군의 작전지휘권을 행사하는 유엔이 북진 명령을 내리지 않으면, 독자적으로 북진하려 했다. 국군의 작전지휘권을 유엔에 이양한 것은 한국을 방어하는데 최선이기 때문이지, 유엔에 군사와 관련한 모든 것을 위임한다는 뜻은 아니라고 보았기 때문이다. 결국 미국으로부터 한국군의 ‘제한된 추격권’을 얻었다. 그리고 1950년 10월 1일 육군 보병 제3사단이 38선을 넘었다.

한국과 미국은 6·25전쟁 때 북진 후 수복지구를 두고 또 충돌했다. 한국은 북진으로 수복한 북한 땅을 한국이 통치해야 하겠다고 했다. 미국은 유엔의 감시 아래 한반도 전체 선거를 치러 통일하기 전까지 유엔사의 군정에 둬야 한다고 고집했다. 이때 작전지휘권이 문제가 됐다. 결국 중공군의 개입으로 갈등이 흐지부지됐지만, 수복지구 통치는 한·미의 이견으로 실패했다는 평가를 받는다.

연합사 창설 논의 과정에서도 작전통제권이 한·미간 이슈로 떠올랐다. 1975년 미국은 ‘상당 수준’의 미군이 주둔하는 한 미군 장성을 연합사령관으로 임명하겠다는 뜻을 전달했다. 이에 한국은 ‘상당 수준’ 대신 ‘현 수준 또는 양국이 합의한 수준’의 미군이 주둔하는 한 연합사령관에 미군 장성을 임명한다는 의견을 제시했다. 박정희 대통령은 소수의 주한 미군을 가진 미군 장성이 한국군을 일방적으로 작전통제하는 것은 모순이라고 밝혔다. 하지만 이는 미국의 작전통제권을 용납하지 않겠다는 뜻은 아니었다. 당시 미국은 ‘아시아에서 방위의 일차적 책임은 당사국이 져야 한다’는 닉슨 독트린에 따라 1971년 3월 27일 미 육군 제7 보병사단 2만명이 한반도에서 철수했다. 주한미군은 6만 3000명에서 4만 3000명으로 줄었다. 이때문에 주한 미군의 추가 감축을 막는 제어 장치로 작전통제권 문제를 꺼낸 것으로 보인다. 이후 한·미는 ‘현 수준 또는 상당 수준’ 문구와 연합사령관의 미군 장성 임명에 합의했다.

왜 전작권 ‘전환’인가? 미국에게 줬다 받으면 ‘환수’ 아닌가.

사전적으로 환수(還收)는 ‘도로 거둬들임’이며, 전환(轉換)은 ‘다른 방향이나 상태로 바뀌거나 바꿈’이다. 둘 다 맞는 표현이다. 1994년 평작권 전환 때는 환수(Withdrawal)로 썼다. 2007년 2월 24일 미국에서 열린 한·미 국방장관 회담에선 “2012년 4월 17일까지 전작권을 전환(Transition)한다”고 돼 있다. 전환은 이미 2006년 10월 20일 제38차 한·미안보협의(SCM) 회의 공동성명에서부터 등장했다. 미국 공식문서에선 Transition을 쓰지만, 영문 매체에선 Transfer를 즐겨 쓴다. Transition과 Transfer는 같은 뜻이지만, 뉘앙스가 다르다. Transition은 전작권 전환을 준비하는 과정을, Transfer는 양국이 실제로 권한을 이양한 상태를 각각 의미한다. 국방부의 용어 사용도 ‘환수’에서 ‘전환’으로 전환했다. 전환은 중립적 의미를 담고 있어 미래지향적인 한·미동맹의 취지에 부합하기 때문이다. 다만 전보 정부 대통령은 종종 ‘환수’를 거론했다. 문재인 대통령은 2017년 9월 28일 국군의 날 기념사에서 “전작권 조기 환수를 목표로 하고 있다”고 밝혔다. 이재명 대통령은 대선 공약에로 “한·미동맹 기반 하 전시작전권 환수 추진”을 내걸었다.

벨기에 브뤼셀의 나토 본부 앞에 회원국 국기가 휘날리고 있다. 나토군의 작전통제는 지금의 전작권 구조와 비슷하다. 신화=연합

미군 사령관이 한국군을 지휘하는 건 주권침해가 아닌가.

아니다. 정치적 목적과 군사적 필요에 따라 외국 지휘관의 작전통제에 자국군이 놓이는 경우가 많다. 미국도 예외가 아니다. 미국은 유엔 평화유지 작전에 미군을 파견해 외국 지휘관의 지휘를 받은 사례가 많다. 1994년 빌 클린턴 대통령은 대통령 결심지시(PDD) 25에서 미 대통령이 ①헌법에 일치하는 범위 안에서 ②미국의 이익, 미군 참전 규모, 미군병사의 위험도, 임무수행 기간·교전규칙, 작전 속성 등을 고려해 미군을 외국군 지휘 아래 둘 수 있다고 명시했다. 2001년 미 의회조사국(CRS)은 외국 지휘관의 미군 지휘가 미국의 주권이나 미 대통령의 통수권을 훼손하지 않는다고 설명했다(RL31120). 미군 장병을 진급시키고, 징계하고, 부대를 개편하고, 예산을 짜고 군대에 보급하는 등 핵심 권한은 외국에게 내주지 않았다는 이유에서다. 지금 전작권 구조도 마찬가지다. 극단적 가정이지만, 미군 연합사령관이 전시 자신의 명령을 거부한 한국군 지휘관을 처벌할 수 없다.

일개 지휘관인 미군 사령관이 국방부 장관이나 합참의장을 만나도 되나.

주한미군사령관은 모두 4개의 모자를 쓴다고 한다. 주한미군사령관이자 유엔사령관·연합사령관이면서 주한미군선임장교(SUSMOAK)이다. 주한미군선임장교는 미 국방부 장관과 미 합참의장을 대표하는 권한을 받았다.

그렇다고 하더라도 자존심이 상한다.

부인할 수 없다. 그러나 유럽도 나토(NATO·북대서양조약기구)에 자국군 일부 부대의 지휘권을 나토사령관을 겸한 미 유럽사령부(EUCOM) 사령관에게 이양했다. 안보를 지키려고 자존심을 잠시 접어둔 것이다.

그럼 무엇이 문제인가.

한국군은 독자 전쟁수행 능력을 키우는 데 소홀히 하게 됐다. 미군이 전략적 판단과 작전적 지원을 해주면서 ‘온실 속 화초’가 돼 버렸다. 연합사령관은 연합권한위임사항(CODA)에 따라 평시라도 ①전쟁억제·방어·정전협정 준수를 위한 연합위기관리 ②작전계획 수립, 연합합동교리 발전, 연합합동훈련·연습의 계획과 실시 ③연합정보관리·C4I(지휘·통제·통신·컴퓨터·정보) 상호운용성을 관할한다. 그러다 보니 한국군의 관련 능력이 많이 떨어졌다. 연합작전계획 5015를 합참이 먼저 짠다고 나섰다가 잘 안 돼 결국 연합사의 미군이 나선 게 대표적 사례다.

김경진 기자

현재 어떤 단계인가.

노무현 정부 때 2007년 2월 24일 한·미 국방장관 회담에서 2012년 4월 17일까지 전작권을 전환한다고 합의했다. 4월 17일은 이승만 대통령이 맥아더 원수에게 편지를 보냈다는 7월 14일을 거꾸로 썼다고 해서 택일됐다. 이에 따라 전략적 전환계획(STP)이 마련됐다. 그러나 북한의 핵·미사일 고도화로 전작권 전환 시점이 자꾸 늦춰졌다. 이명박 정부 때 2010년 6월 26일 한·미 정상회담에서 2015년 12월 1일로 조정됐다. 박근혜 정부 때인 2014년 10월 23일 제46차 SCM에서 전작권을 특정 시점이 아니라 일정 조건을 만족하는 상황에서 전환한다는 ‘조건에 기초한 전작권 전환 계획(COTP)’에 양국이 합의했다. 조건은 ①연합 방위 주도를 위해 필요한 군사적 능력 ②동맹의 포괄적인 북한 핵·미사일 위협 대응 능력 ③안정적인 전작권 전환에 부합하는 한반도 및 역내 안보 환경 등 3가지다. 문재인 정부 때 2017년 6월 30일 한·미 정상회담에서 전작권 전환 조속 추진이 결정됐다. 그리고 전작권 조건을 충족하는지 검증을 시작했다. 검증은 검증은 최초작전운용능력(IOC)→완전운용능력(FOC)→완전임무수행능력(FMC) 등 3단계다. 2019년 8월 IOC가 통과됐고, 현재 FOC 검증이 진행 중이다. 한·미가 FOC를 완료할 경우 ‘X년도(전작권 전환 연도)’를 정하고, 그 전년에 최종 검증인 FMC를 평가한다.

FOC가 왜 이리 늦어졌나.

표면적 이유는 코로나19다. 코로나19 때문에 2020~2021년 한·미 연합훈련의 규모가 줄어들었다. 검증이 시험이고 연합훈련이 문제지라 비유하자면 이해가 쉽다. 100문제를 풀어 80점을 넘어야 하는데 50문제 중 40점으로 채점 방식을 바꾸면 말이 나올 수밖에 없다. 하지만 사실은 미국이 전작권 전환에 소극적이다. 미국의 속내를 잘 알 수 없지만, 대체로 중국과 핵이 문제라고들 생각한다. 전시 한·미가 북한의 공격을 막아낸 뒤 반격한다고 가정하자. 한국은 북한으로 들어가 통일하려 할 것이다. 반면 미국은 중국의 개입을 우려할 것이다. 6·25전쟁 때 북진 논란이 다시 일어날 가능성이 매우 크다. 또 미국은 한국에 핵우산을 씌우겠다고 약속했다. 그러나 미국은 이를 부담스러워 한다. 그래서 2009년 제41차 SCM에서 ‘핵우산’에 ‘재래식 타격능력’과 ‘미사일방어 능력’을 더 했다. 그리고 2022년 제54차 SCM에선 우주·사이버·전자전 능력을 아우르는 ‘진전된 비핵능력’까지 포함했다. 전작권이 전환되면 미국은 핵 공격에 대한 보복 옵션이 줄어들게 된다.

전작권 전환 후 한미 연합방위체제. 그래픽=신재민 기자

병렬형과 통합형은 뭔가.

전작권 전환 후 지휘구조에 대해 두 갈래가 있다. 병렬형과 통합형(일체형)이다. 병렬형은 노무현 정부 때 합의 사항이다. 전작권을 전환하면서 지금의 연합사를 없애고 ‘동맹군사협조본부’를 둔다는 게 병렬형이다. 한국군과 미군은 별도로 작전하지만, 조율·협조를 거친다는 내용이다. 한국군이 주도하면서 미군이 지원하는 구조다. 현재 일본 자위대와 주일미군이 병렬형 구조에서 연합작전을 수행한다. 병렬형은 전환이 쉽다. 그러나 유사시 미국의 방위공약이 약해질 수 있다. 그래서 박근혜 정부 때 조건에 기초한 전작권 전환에 합의하면서 통합형으로 바꿨다. 전작권 전환 후 한국군 합참의장이 사령관을 맡는 미래 연합사가 한국군과 미군을 지휘한다는 내용이다. 그리고 문재인 정부 때 전시 합참의장이 과도한 업무가를 맡는다며 별도의 한국군 대장이 미래 연합사를 이끄는 통합형으로 바뀌었다. 그런데 이재명 정부가 임기 내 전작권 전환을 신속히 하려고 병렬형을 검토한다는 얘기가 들린다.