서울 종묘 앞 세운4구역에 141.9m 고층 빌딩이 들어설 가능성이 열렸다. 서울시의회가 국가유산 보존에 관한 개발 규제를 완화한 서울시 조례 개정이 유효하다는 법원 판단이 나오면서다. 경관 보존 등을 이유로 표류하던 종묘 앞 개발 문제에 물꼬가 트였다.

세운재정비촉진지구 조감도. 자료 서울시

대법원 1부(주심 신숙희 대법관)는 6일 문화체육관광부 장관이 제기한 ‘서울특별시 문화재 보호 조례 중 개정조례안 의결 무효확인’ 소송 선고기일을 열어 “주위적 청구를 기각하고 예비적 청구를 각하한다”고 판결했다. 지방자치단체가 제정한 조례의 법령 위반 여부는 대법원이 직접 판단하는 단심제다.

이 사건은 서울시의회가 2023년 10월 4일 조례 중 ‘보존 지역의 범위를 초과하더라도 문화재의 특성 및 입지여건 등으로 인해 해당 공사가 문화재에 영향을 미칠 것이 확실하다고 인정되면 문화재보존에 영향을 미치는지 여부를 검토한다’(19조 5항)는 조항을 삭제하는 개정조례안을 의결하면서 불거졌다.

문화유산법(옛 문화재보호법)상 시·도지사는 국가유산청(옛 문화재청)장과 협의해 ‘역사문화환경 보존지역’을 정해야 하고 이에 따른 서울시 조례는 보존지역 범위를 ‘국가지정유산의 외곽경계로부터 100m 이내’(19조 1항 1호)로 정했는데, 서울시의회는 ‘보존지역 바깥쪽’까지 공사를 규제한 조항은 과도한 규제라고 판단했다.

이 같은 의결이 진행되자 국가유산청은 서울시의회가 협의 없이 일방적으로 조례를 개정했다며 문화유산법 위반이라고 맞섰고, 문체부에 재의 요구를 요청했다. 하지만 오세훈 서울시장이 이를 받아들이지 않고 결국 개정 조례가 공포되면서 소송전으로 이어졌다. 이후 기존 조례가 폐지됐고, 현행 조례가 제정됐는데 여기에도 해당 조항은 포함되지 않았다.

김영옥 기자

쟁점은 서울시의회의가 국가유산청과 협의 없이 조항을 삭제한 것이 법령우위원칙에위반되는지 여부였다. 대법원은 “문화유산법은 ‘역사문화환경 보존지역’을 초과하는 지역에서의 지정문화유산 보호를 위한 사항까지 국가유산청장과 협의해 정하도록 위임했다고 해석되지 않는다”며 “법령우위원칙에 위반된다고 할 수 없다”고 했다.

서울시의회의 주장대로 ‘보존지역 바깥’의 개발까지 문화재청과 협의할 사안은 아니라는 것이다.

또 다른 쟁점으론 소의 이익이 있는지였다. 서울시의회는 구 조례안은 이미 폐지됐으므로 소의 이익이 없다고 주장했으나, 대법원은 “구 조례 중 이 사건 조항의 삭제 상태는 현행 조례에서도 유지되고 있고, 무효 선언은 궁극적으로 현행 조례에 영향을 미칠 수 있다”며 소의 이익은 인정했다.

그러면서 국가유산청이 현행 조례안에 해당 조례가 빠진 것을 문제 삼아 “현행 조례에 이 사건 조례 조항의 내용을 규정하지 않은 부분은 효력이 없다”는 내용의 예비적 청구를 추가한 것에 대해선 각하했다. “문체부가 재의 요구 지시 없이 지방자치단체 조례 그 자체의 무효를 구하는 것은 지방자치법상 허용되지 않는다”면서다.

이날 선고로 유네스코 세계유산인 종묘 맞은편 세운4구역 재개발 사업도 박차를 가할 것으로 보인다. 서울시는 지난달 30일 세운4구역의 건물 최고 높이를 당초 종로변 55m, 청계천변 71.9m에서 종로변 98.7m, 청계천변 141.9m로 변경하는 ‘세운재정비촉진지구 및 4구역 재정비촉진계획 결정’을 고시했다.

세운4구역은 종묘로부터 약 180m 떨어져 있으므로 현행 조례상 규제 대상이 아니지만, 국가유산청은 이 사건 재판이 진행 중이라는 이유로 개발을 반대했다. “초고층 건물이 종묘 경관을 훼손할 수 있다”고도 우려했다. 이에 오 시장은 지난 5일 “시뮬레이션을 해보니 (종묘에는) 그늘이 생기지 않는다”고 반박했다.

앞서 세운4구역은 2004년 정비구역으로 지정된 이후 21년간 경관 보존과 수익성 문제로 표류해왔다. 2018년 문화재위원회 심의를 거쳐 최고 71.9m 기준으로 사업시행인가를 받았으나 이후 착공이 지연됐다. 이번에 새로 고시된 계획으로 정상 진행될 경우, 세운4구역엔 25~35층 빌딩이 지어질 수 있다.

서울시는 이날 대법원 판결에 따라 20여년간 정체되어 온 ‘세운4구역 재정비사업’의 차질 없는 추진에 힘을 얻게 됐다고 밝혔다. 문화유산의 역사적 가치를 존중하고 보존함과 동시에 도심에 활력을 불어넣고 서울의 미래 경쟁력을 확보하는 데 최선을 다하겠다는 입장이다. 특히 서울시는 "종묘를 더욱 돋보이게 할 대형 녹지축 형태의 공원을 조성할 계획으로, 이를 통해 과거와 현재 그리고 미래가 공존하는 새로운 도시 패러다임을 제시해 서울시민은 물론 세계인들에게 그 가치와 위상을 인정받는 도시로 다시 한번 도약하겠다"고 강조했다.

현재 세운4구역은 사업시행인가 단계로, 서울시는 수용 가능한 범위에서 국가유산청과 협의해 내년 착공에 들어가 2030년 완공 계획이다.